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层层加码现象为何会发生
发布日期:2020年07月16日

      习近平总书记指出,“不顾客观条件的层层加码,看似积极向上,实则违背规律、急躁冒进,欲速则不达。有条件的地方可以提前完成,但要量力而行、真实可靠、保证质量,不要勉为其难、层层加码,要防止急躁症,警惕‘大跃进’,确保脱贫质量。”这一重要指示,一针见血、切中时弊、令人警醒。

 
  公共政策的贯彻落实离不开政策指令的层层传导和政策目标的层层分解,但在贯彻落实的过程中容易出现“层层加码”现象。随着政策沿着政府层级向下传递,政府对政策指标的要求逐级趋严,标准也随之逐级提高,看似追求更高标准,但其实是常规刚性要求的异化。它往往脱离基层实际情况,导致执行压力逐级增大,进而产生了以“层层注水”的形式主义应对“层层加码”的官僚主义行为,其结果必然是上级要求无法真正达标、下级执行者却“叫苦连天”。
 
  实际游戏中,政策落实过程为何容易出现“层层加码”现象?相较于常规的刚性要求,“层层加码”行为明显是异化的刚性要求。究其根源,政策要求的“刚性异化”是常规刚性要求难以满足的结果。如果一项政策能够按照常规的逐层分解任务来按时保质完成目标,上级政府大可不必要求下级部门“加码”完成任务。问题的关键就在于常规的政策要求往往不能够按时保质顺利完成,按照“取法乎上,得乎其中;取法乎中,得乎其下”的逻辑,上级单位有时通过采取对下“加码”的方式,来确保常规政策目标任务落实。
 
  进一步说,为何政策的常规刚性要求无法被满足呢?其所关涉的核心要素是刚性要求是否可行的问题。在政策执行领域,某些政策是由于执行者主体因素而导致执行不力的,但也有一些政策执行问题是因客观上并未完全具备执行条件所导致的。本质上,公共政策的刚性执行不仅要考虑其必要性,更应关注其可行性。实践中,尽管不同层级的政府都希望其所制定的政策能够被不折不扣地执行,但现实中因缺乏适宜条件常常导致执行受阻,目标难以达成。从理论上看,政策之间的关系、执行者能力是否具备、执行者之间的配合程度、政策配套程度、政策认同程度和政策客体的同质化程度等均是影响一项政策任务能否按时保质完成的重要因素。若上述影响因素中有一个尚未具备,则无论如何强制和刚性地要求政策执行行为,都免不了会遭遇下级“打折扣”“搞变通”,即下级执行者不得不以各种“弹性执行的方式”回应上级要求,其结果必然是难以如期完成政策指令。
 
  归根结底,政策“层层加码”现象是由于政策执行某些可行条件的缺失导致了常规刚性要求无法达到进而衍生出的变异之刚性要求。“层层加码”无益于政策指令的刚性完成,过度的刚性要求反而导致现实中的执行行为更加脱离实际、更加缺乏可行条件,其结果必然是无法超额完成任务,更会引发新一轮的“弹性变通”软执行问题,迫使基层执行者采取造假等形式主义方式应对上级。这不仅有害于政府部门的上下级关系,而且更为根本的影响在于“政策落实不力”,致使该项政策无法实现初衷之良效。
 
  2020年4月,中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》,其中明确要求“坚决纠治贯彻落实党中央决策部署中的形式主义问题”。通过上述分析不难发现,基层形式主义问题在很大程度上源于上级政府“层层加码”式的官僚主义倾向。根除形式主义弊病,首要破除“层层加码”的惯性思维定式。这要求政府部门应重新审视刚性的政策要求,特别是关注政策刚性执行是否可行这一要害问题,避免盲目决策,避免“瞎指挥”“拍脑袋”行为。而要真正结合实际,从政策执行的现实条件出发,通过实地走访调研等方式了解现实执行过程中是否具备了如期保质完成目标任务的可行性。
 
  若要走出“层层加码”误区,相关政府部门要重点关注以下方面问题:一项政策的落地是否和其他既有政策存在目标上的冲突?政策执行主体是否具备了充足的人财物资源和相应的执行能力?政策执行主体是否真正做到了协调一致和有序配合?政策实施是否受到了广泛认同?政策所涵盖的执行客体在多大程度上存在异质性?从以上因素着手,设法创造“刚性执行”的可行条件,在可行条件具备的基础上强化常规的刚性约束,以保证政策目标如期实现。为此,大可不必“层层加码”,为了满足上级要求,而不顾政策落地的真实效果。(原珂 赵天航,本文刊登于《中国纪检监察报》2020年7月16日理论周刊第7版)
 
 
 
 
 
 
来源:中央纪委国家监委网站 
 

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